蔡英文總統就職後才過一個月,就馬上出國拚外交。應巴拿馬運河擴寬竣工典禮的邀約,蔡英文正式出訪,並過境美國,也順道訪問巴拉圭。國內對此「英翔之旅」要嘛集中在過境美國時的待遇,或是擔心巴拿馬是否因邦交不穩,所以才要小英總統大老遠跑去。但我們認為真正的議題,應該是如何利用巴拿馬所提供的戰略機會;我們更主張要擺脫「維護邦交」的消極思維,應思考如何擴深兩國關係,並利用這些邦交國為支點,撐出台灣在拉丁美洲的戰略佈局。

有人說此次巴拿馬運河竣工典禮只是一個工程事件,卻驚動小英總統親自前往,顯見台巴關係出了狀況,才要總統本尊到訪以維護邦誼。更由於過去屢屢有台巴關係不穩的傳聞,巴拿馬還在中國設立正式的辦事處,使得這樣的說法更容易得到呼應。還有前副總統警告小英政府不要高興太早,很可能此去會出事;還指出這個運河竣工典禮中,其他國家元首出席者不多,認為這證明了其他國家是受到中國施壓,所以其元首才不出席。

但如果這個運河竣工典禮真的無足輕重,自然其他國家就沒有元首出面的必要;小英總統親自出席,反而凸顯台灣對此事的重視。又,如果真的「無足輕重」,國際元首出席者少本屬必然,又怎能據此推論說,這代表其他國家是被中國施壓而不與小英同台?反過來說,如果運河竣工典禮很重要,那麼小英親自出訪本屬應該,倒是其他國家元首出席稀少會啟人疑竇。但前述論者一方面說運河竣工典禮無足輕重,因此小英要親自出訪是台巴關係可能生變的暗示;接著又說在這個「無足輕重」的典禮中,其他國家元首出席稀少證明中國對這些國家的影響能耐,所以元首才不出席。這種左手打右手的矛盾邏輯可以同時出現,反而顯示說話者本身思考的混亂。

之前台北政壇盛傳因巴拿馬有正式邀請,因此習近平可能出席巴拿馬運河竣工儀式,但中方對此強烈否認;還有學者說巴拿馬此舉是在狠開中國玩笑,中巴關係會因此倒退好幾年。以中方後來派外交部副司長層級人士與會來看,顯見中方故意降低這個儀式的政治性,連與台灣官員見面的意願都沒有。且在這個狀況下,中巴要馬上建交的可能性幾乎為零。

但台灣討論與巴拿馬的關係,怎會淪為「維持邦交」的層次,或只在擔心中國與巴拿馬建交呢?事實上,台巴關係如果穩固,根本不用擔心中國會挖走邦交國。中國挖走台灣的友邦,往往是台灣與該國外交關係已經生變的結果,不完全是台灣與該國外交關係生變的原因。

台灣與巴拿馬/巴拉圭等邦交國關係,現在的重點是如何創造出台灣與該國出現新的國際活動空間與場域。如果只會想如何防守,這在外交上永遠是死路一條。因為外交關係一向需要有意識的努力,不進則退,沒有所謂「維持現狀」的空間。因此就需要思考如何進展,使這些關係可以長久經營,還能深化到社會各階層,使台灣與這些國家的關係不因人的更迭而改變。

其實巴拿馬與巴拉圭都有其區域角色,也不是隨隨便便就會在地球消失的國家,因此台灣如何利用這個特性,以這些國家為基地,建構出台灣與該區域其他非邦交國的合作機會——不管這些關係是透過合作計劃、還是與域外第三國的合作等。

就以巴拿馬運河竣工典禮為例:運河管理必然牽涉到仰賴大西洋-太平洋穿梭的國家,因此運河管理單位必定需要多邊合作,這就提供無數台灣與這些利益相關國合作的空間。例如台灣可主動承攬電子通訊與管理設施的相關建構,或也可思考為這個計劃發展出一個合作基金,以襄助原有的中美洲統合體,協助中美洲內部的整合工程,並與中美洲銀行相互配合,為其他中美洲相關的基建工程提供融資等;之後還可以進一步利用這些融資槓桿,操作與其他非邦交國,以及其他國際銀行、國際組織的合作關係。

負責中美洲地區的開發日式鋼構屋台中與整合的中美洲銀行有十二個會員國,台灣是正式會員之一。中美洲統合體有八個來自中美洲國家的會員,以及八個其他國家的觀察員,台灣是正式被賦予觀察員身分的國家,與歐洲的德、西、義,以及中美洲的墨西哥、南美洲的巴西、阿根廷、智利等國平起平坐。加上位於全球運輸戰略要道的巴拿馬運河及其提供的相關多邊合作,小英總統此行去巴拿馬,實際上可以在現場親眼目睹並思考如何利用這些組織,特別是這些都是台灣具有正式身分的國際組織,可說機會實在難得。

如果一心只想如何「維繫」與巴拿馬邦交,是台北小木屋建造看不到這些機會的;但如果把思考放寬放遠,會發現機會處處,提升關係發展雙贏的可能性多的是。當合作計劃不斷,一直有新的話題在引發台灣與巴拿馬的合作時,請問中國要如何挖牆角呢?

一趟巴拿馬元首行,在還沒出發前,就發現台灣對自己擁有的外交工具與國際機會是多麼的不珍惜,重點都只放在非邦交的美國會給台灣多少待遇。這實際上與台灣對邦交的消極思維有直接關係。現在是要改變的時候了!

小木屋建造公司


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